Stanno maturando le condizioni per passare ai “programmi attuativi”, per definire gli interventi normativi che ne consentano la gestione, per recuperare le risorse necessarie. Ma vanno colte.
La mission delle “Finestra …” è seguire l’evoluzione della prevenzione dei rifiuti nel nostro paese.
Per questo abbiamo salutato come fondamentale il varo del Programma nazionale di prevenzione rifiuti (si seguito: PNPR1).
Lo consideriamo – con tutti i suoi limiti2 – il passaggio dalle buone pratiche (di cui il nostro paese è sempre stato ricco) all’integrazione delle prevenzione nella pianificazione dei rifiuti.
Dopo la pubblicazione della Dir.2008/98/CE i progetti comunitari sui rifiuti hanno avuto la prevenzione al centro dei loro piani di azione.
La lettura combinata della presentazione del “lavoro fatto” (o in corso) in alcuni programmi Life (Pre Waste3, NoWaste4, Prisca5, Now6) e dei più recenti momenti di riflessione sul tema (penso a manifestazioni come Ravenna 20147, Ecomondo 2014, o al recentissimo punto sullo stato del Programma nazionale di lotta allo spreco alimentare – Pinpas 8del 24 novembre 2014 a Bologna9) offrono alcuni spunti per consolidare, avviare o proporre quelle pratiche e quegli interventi normativi che consentirebbero il “passaggio all’operatività” del PNPR.
A più di un anno dalla sua uscita è infatti necessario valutare le sue prospettive attuative.
Il PNPR dà degli indirizzi, e ne affida l’articolazione ai Programmi regionali di gestione rifiuti (PRPR, che dovevano essere inseriti nei Piani regionali di gestione rifiuti di specifici entro il 7 ottobre 2014).
Il MinAnb dovrebbe innanzitutto avere un quadro dei PRPR..
Quali Regioni li hanno predisposti, quali sono i contenuti – anche in rapporto a quelli del documento nazionale, quali gli obiettivi, gli strumenti, i regolamenti e le normative, i soggetti coinvolti, le modalità di monitoraggio, la capacità di consolidare e modellizzare pratiche e di ricavarne indicatori che possano aiutare la progettazione e la gestione di azioni e e programmi.
Ma è del tutto evidente che – se i pani regionali possono costituire un quadro di gestione più vicino all’attuazione, la definizione e la gestione della azioni può avvenire solo ai livelli e con il coinvolgimento degli attori che ne sono interessati e con la la definizione del quadro di risorse economiche che ne renda possibile l’attuazione.
A livello centrale non sono finora molti i contributi per guidare il processo.
C’è la la speranza che la nomina di un Comitato scientifico del PNPR, con il compito di supportare il ministero nell’analisi e nello studio di soluzioni utili all’attuazione e l’implementazione del PNPR, proponendo nuove misure di prevenzione nei settori di intervento, soprattutto alla luce di modifiche e aggiornamenti del programma stesso. Possa essere la necessaria svolta verso l’operatività.
Mi sembra positiva la decisione del MinAmb di definire una “Piattaforma delle conoscenza” per andare verso una migliore diffusione dei progetti Life.
Vorrei ora richiamare alcune “potenzialtà” e provare a ragionare su come svilupparle, perché partire dalle buone pratiche, essere capaci di modellizzarle e di ricavarne elementi interpretativi e normativi innovativi è ciò che ha sempre caratterizzato la gestione dei rifiuti nel nostro paese.
Con questo spirito, la Finestra sulla prevenzione dei rifiuti riprende e rilancia una serie di interventi (in parte già trattati dalla nostra rubrica10), che emergono con chiarezza da programmi comunitari e momenti di riflessioni sopra citati.
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Il PNPR, i PRPR e i programmi attuativi
I programmi attuativi del PNPR e dei PRPR potrebbero essere di due tipi:
1.a Programmi di carattere nazionale.
Ne è un esempio il Programma Nazionale contro lo spreco alimentare (Pinpas). Il 24 novembre a Bologna l’iniziativa “Stop Food Waste, Feed the Planet” è stata accreditata come l’evento focale dell’azione politica del semestre di presidenza Italiana della UE. In quella sede è stata presentata la “Carta di Bologna” contro lo spreco alimentare promossa dal Ministero dell’Ambiente, che sarà uno dei temi fondanti di Expo 2015 “nutrire il pianeta”.
Ottimo.
Resta da:
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fare un bilancio di se, come e quanto il recupero delle eccedenze alimentari (la parte della campagna che incrocia la prevenzione dei rifiuti) è entrata nei PRPR;
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capire come da una impostazione programmata a livello regionale ci si danno nei territori gli strumenti per portare a sistema i processi di recupero, con le necessarie intese tra gli operatori pubblici e privati della filiera.
Come ad esempio è stato fatto a Brescia. dove il programma Life No More Organic Waste -NOW ha consentito di sperimentare i recupero delle eccedenze alimentari della GDO e la loro redistribuzione sociale, con il coinvolgimento di una pluralità di attori pubblici e privati (cooperazione sociale, GDO, Comuni e gestori del servizio, enti benefici) e la messa a punto di un modello replicabile, con i dovuti adattamenti, ad altri contesti.
Per restare alla GDO sono proprio altri programmi Life (in primis Pre Waste e No Waste) a fornire elementi per intese di programma e progetti che possano a Programmi di prevenzione dei rifiuti prodotti dalla GDO.
Un obiettivo lanciato nel 2010 dalla Linee Guida nazionali per la prevenzione dei rifiuti11 e sviluppato nella discussione di Pre Waste e nelle esperienze di definizione, in NoWaste, del Programma di prevenzione rifiuti ella GDO trentina e reggiana, della sua gestione e del suo monitoraggio.
Tutte esperienze da studiare a da cui ricavare modelli da diffondere, con una particolarità della GDO, dove ogni gruppo ha le sue specificità ed è gruppo a impostare (e spesso a fare) le scelte per i suoi associati. Da ciò deriva il fatto che il PNPR potrebbe dare gli indirizzi base, fornendo “requisiti minimi per ridurre i rifiuti” cui tutti debbano adeguarsi, lasciando poi ai singoli gruppi le scelte per qualificarsi agli occhi dei clienti con scelte di prevenzione più a
vanzate. Con Programmi di prevenzione rifiuti specifici di ogni gruppo della GDO, che si muovabo all’interno di un protocollo di intesa generale, costruito con e volontariamente fatto proprio da tutti i gruppi.
Questo Protocollo PNPR potrebbe prevedere un pacchetto di facilitazioni (di tipo autorizzativo, fiscale, tariffario, comunicativo) e magari pensare ad una campagna mediatica che metta chi non li promuove “fuori”dal mercato del “Consumatore sostenibile”.
1.b Programmi di carattere territoriale
Se la “prevenzione” e le “preparazione per il riutilizzo” sono ai primi due posti della gerarchia europea di gestione dei rifiuti, una “evoluzione del PNPR” e di PRPR dovrebbero prevedere che ad ogni livello dove si pianifica la gestione dei rifiuti debba esserci una specifica programmazione della loro prevenzione.
Anche qui esistono buone pratiche a livello comunale e sovra comunale12 a cui trarre spunti e modelli da adattare ai contesti. Sarebbe utile un forum dei programmi di prevenzione e livello territoriale per lo scambio delle esperienze locali.
E anche qui è rintracciabile un legame con i progetti comunitari.
Ad es. il Programma Comunale di Prevenzione Rifiuti di Capannori (LU) considerato pioniere e perciò audito dal MinAmb nelle consultazioni che hanno preceduto la definizione del PNPR13 è stato realizzato con i fondi di un Programma Comunitario così come Wasteless in Chianti che è un Life14.
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i necessari interventi normativi
Qui gli interventi più urgenti portati alla luce da programmi e incontri scientifici di cui in premessa, sono di tre tipi
2a è stato in particolare il progetto Prisca a rivelare le pesanti conseguenze nella gestione di questo settore che legare prevenzione dei rifiuti a creazione di lavoro e utilità sociale, dell’assenza dei Decreti sul riutilizzo.
E’ molto significativo il fatto che nello sperimentare e mettere a confronto i due possibili modelli dii riutilizzo, quello “integrato” alla gestione dei rifiuti 15 e quello “separato e aggiuntivo”16 il primo è risultato nettamente conveniente dal punto di vista economico, in quanto non raddoppia i conti del personale della cooperativa impegnato nelle operazioni di preparazione per il riutilizzo, che è la stessa che lavora anche sui “rifiuti”.
Sono ormai presenti tutti gli elementi di analisi e proposta che a una parte consentono il varo di Decreti attuativi di cui all’art. 180 bis del DLgs 152/0617 e dall’altra lo rendono non più rinviabile, se non si vuole deprimere un settore in crescita e capace di creare lavoro e dare risposte a settori di domanda crescente18.
2.b La consulta degli operatori impegnati sul programma di lotta allo spreco alimentare segnala l’urgenza di definire le normativa autorizzative, fiscali e igienico sanitaria che rendano più semplice e conveniente per tutti i soggetti la donazione e il riutilizzo delle eccedenza alimentari (e non).
2.c Normativa (primari e secondaria) sulla tariffa rifiuti e strumenti economici per la prevenzione
Rinvio all’ultimo numero della Finestra …19, dedicato agli strumenti economici per la prevenzione.
Vi si sottolinea la necessità di intervenire sulla normativa (primaria e secondaria) della tariffa perché si renda possibile un’applicazione parametrica solo in vista dell’arrivo a quella puntuale, vista come traguardo e definito nel tempo.
Si riprendeva anche lo possibilità che la “riforma dell’ecotassa” e le manovre degli ATO sui costi di accesso agli impianti di smaltimento possono aprire alla prevenzione.
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le risorse economiche per la prevenzione dei rifiuti
Per quanto vadano incoraggiate le azioni promosse a costo zero per il pubblico – attraverso lo sviluppo di intese volontarie, creando per i privati un sistema di incentivi a a muoversi in questa direzione – è necessario prevedere una riserva per “pagare la prevenzione” e provvedere a costituirla.
Se la prevenzione è parte integrante e punto di partenza della gestione dei rifiuti serve un “outing”.
I suoi costi devono venire allo scoperto ed essere inseriti nel Piano finanziare della tariffa, per consentire sia la definizione dei Programmi di prevenzione su base territoriale, che per trovare le risorse per avviare le azioni20.
Anche la riforma dell’eco tassa – attualmente all’attenzione del Parlamento – deve convogliare le sue risorse sulla riduzione dei rifiuti, peraltro prevede il dettato normativo, dal momento che la formulazione originaria (comma 24 art. della legge 28 dicembre 1995 b. 549) parla di tributo finalizzato a “favorire la minore produzione di rifiuti”21.
Voglio ricordare, per concludere che il ruolo di “innesco” di queste iniziative spetta al Comitato scientifico del PNPR: promuovere dei passi (normativo regolamentari – regolamento Tariffa – nuovo Dpr 158/99, riforma eco tassa; Decreti attuativi riutilizzo; normativa fiscale e igienico sanitaria sulle donazioni – alimentari e non; protocollo intesa per Programmi prevenzione GDO ecc.)
Resta – ed è l’altro dato cui il Comitato scientifico potrebbe dedicare la sua attenzione – il problema del monitoraggio delle azioni e della definizione di indicatori utili alla loro progettazione. Anche su questo non mancano proposte sul reperimento delle risorse necessarie22.
1Approvato con Decreto Direttoriale del MinAmb il 7 ottobre 2014 – v. in http://r.search.yahoo.com/_ylt=A0LEV7_8YG9UOQMAD8Sb5IlQ;_ylu=X3oDMTByMG04Z2o2BHNlYwNzcgRwb3MDMQRjb2xvA2JmMQR2dGlkAw–/RV=2/RE=1416614269/RO=10/RU=http%3a%2f%2fwww.minambiente.it%2fsites%2fdefault%2ffiles%2farchivio%2fcomunicati%2fProgramma%2520nazionale%2520prevenzione%2520rifiuti.pdf/RK=0/RS=P.MCLUMlYe4u53vp1Fi4JGPPw1w-
2V. http://www.rifiutilab.it/dettaglio_doc.asp?id=3155&menuindex=
3v. http://www.prewaste.eu/
4v. http://lifenowaste.it/it/
5v. http://www.progettoprisca.e
u/index.php?lang=it
9http://www.ecodallecitta.it/index.php
10v. http://www.rifiutilab.it/dettaglio_doc.asp?id=3408&menuindex= e – per la partita degli strumenti economici – http://www.rifiutilab.it/dettaglio_doc.asp?id=3727&menuindex=.
11Vedasi la parte per la prevenzione dei rifiuti nel contesto GDO
12V. i Comuni di Capannori, Monza, … la comunità montana del Chanti, la Provincia di Reggio Emilia (V. Indirizzi per la riduzione dei rifiuti integrati al Piano d’Ambito di ATERSIR Reggio Emilia – http://www.provincia.re.it/page.asp?IDCategoria=703&IDSezione=5243&ID=493411 )
13http://www.labsus.org/2012/12/capannori-il-comune-italiano-a-rifiuti-zero/
14http://www.wasteless-in-chianti.it/progetto.asp
15Nel quale i beni e i rifiuti sono trattati nelle stesso impianto e dalla stesso soggetto (la cooperativa Insieme di Vicenza) che da rifiuti in ingresso li ritrasforma in beni, attraverso operazioni di preparazione per il riutilizzo.
16Sperimentato a San Benedetto del Tronto, dove vengono tenuti sperati i “beni” destinati al riutilizzo dai rifiuti.
17Vale la pena richiamare il dettato normativo, traendola dalla legge quadro di rifiuti à parte IV DLgs 152/06 e s.m.i..
Lo stretto rapporto tra riutilizzo e gestione dei rifiuti (che costituisce una della novità sostanziali introdotte con il Dlgs 205/10) si legge anche nella introduzione di un articolo (il 180-bis) nel quale vengono trattati insieme “riutilizzo del prodotti e preparazione per il riutilizzo dei rifiuti” .
Esso invita le P.A a promuovere iniziative dirette a favorire il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti.
Si potrà trattare dell’uso di strumenti economici, dell’adozione di decreti attuativi per introdurre criteri per gli acquisiti di prodotti riutilizzati negli appalti pubblici, di misure educative.
Si potranno definire obiettivi quantitativi, si potrà pensare alla definire anche in funzione del riutilizzo la responsabilità estesa del produttore (anche in questo caso si rimanda a decreti attuativi), si può pensare ad accordi di programma-
Ma si pensa anche a misure logistiche, come la costituzione ed il sostegno di centri e reti accreditati di riparazione / riutilizzo, rimandando a decreti attuativi la definizione di modalità operative per la loro costituzione e sostegno, ivi compresa la definizione di procedure autorizzative semplificate.
Lo stesso decreto è tenuto a definire un catalogo esemplificativo di prodotti e rifiuti di prodotti che possono essere sottoposti, rispettivamente, a riutilizzo o a preparazione per il riutilizzo.
E d’altronde al successivo art. 184-ter sulla “Cessazione della qualifica di rifiuto” (articolo introdotto ex novo dal DLgs 205/10) si dispone che un rifiuto cessi di essere tale se sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi specifici criteri e condizioni, specificate al comma 1. Ma si ricorda poi, al comma 4., che Un rifiuto che cessa di essere tale ai sensi e per gli effetti del presente articolo e’ da computarsi ai fini del calcolo del raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclaggio (che sono parte integrate delle politiche di gestione dei rifiuti)-
Mi sembra siano tutte dimostrazioni della stretta integrazione funzionale e amministrativa del riutilizzo di beni e prodotti nella gestione dei rifiuti, attraverso la novità amministrativa della “preparazione per il riutilizzo” che viene non a caso classificata (al secondo posto), come misura di gestione dei rifiuti.
La gestione dei rifiuti è, quindi, improntata gerarchicamente prima alla prevenzione, poi al riutilizzo; quindi viene il riciclaggio, seguito dal recupero di altro tipo (per esempio energetico) ed infine dallo smaltimento.
18Vale la pena ricordare i due terreni su cui sei mesi fa a Ravenna si riteneva necessario”accelerare:
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la definizione dei Decreti attuativi sui centri del riuso – per potere avere regolamenti di gestione dei centri; la questione da chiarire è se stare dentro o fuori la disciplina dei rifiuti. La pratica attuativa spesso assume prudenzialmente la linea della contiguità fisica – localizzandoli vicino o dentro ai centri di raccolta – ma da essi formalmente “separati”, per ricevere e gestire “doni” che non entrino nella gestione dei rifiuti. Ma la “seconda priorità” che la gerarchia della gestione rifiuti assegna alla “preparazione per il riutilizzo” fa pensare al fatto che un “rifiuto” può entrare nel centro di raccolta per essere “preparato per il riutilizzo” e uscirne come “bene” da riutilizzare. I regolamenti potrebbero stabilire le forme in cui questo avviene, con tutte le garanzie del caso;
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la definizione e gestione del (o dei) “Consorzio (o Consorzi) per il riutilizzo”, per rendere finalmente gestibile il riutilizzo come attività a tutti gli effetti economica (con forma di scambio che vanno della vendita al baratto al dono).
19http://www.rifiutilab.it/dettaglio_doc.asp?id=3727&menuindex=
20 I CPR vanno in TF. tra i CG, prima dei CGind e dei CGd.
L’algoritmo delle entrate da coprire con Tariffa rifiuti resta STn = (CG + CC)n-1 (1 + IPn – Xn) + CKn.
Ma cambia la composizione di C
G (CG = CPR + CGIND + CGD).
21Il testo del comma 24 è il seguente:
24. Al fine di favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi di materia prima e di energia, a decorrere dal 1 gennaio 1996 e’ istituito il tributo speciale per il depsito in discarica dei rifiuti solidi, cosi’ come definiti e disciplinati dall’articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915.
22E’ stato ipotizzato di destinare a questo “fondo” una minima parte di quella picciola “addizionale” sulla tariffa che potrebbe sostenere i CPR. Ad es.0,05 € su 1 € di addizionale CPR potrebbe essere destinato al per fondo “Banca dati Indicatori”, in capo a CS del PNPR.